1.13亿！一片惊呼声中，来自西部贫困省份甘肃的“亿元彩王”一时间成为全国焦点。作为一种机会游戏，彩票中奖并无规律可循，但频繁被刷新的中奖纪录背后，隐含着我国彩票业寡头垄断竞争的市场结构正面临公益与利益的双重考验。
从万元户到亿元彩王
11月27日14时48分10秒，一位甘肃彩民在嘉峪关市62020119号投注站先购买了一注红色号码为6、10、12、14、16、22，蓝色号码为6的福彩双色球“6+16”复式票，51分42秒，他又以复式投注方式加投20注。前后不过3分多钟间隔，成为中国彩票史上一个值得记载的时刻。当晚20点50分，开奖号码产生，当期开出22注单注奖金为5136363元的一等奖，此人独中21注，总奖金为1.13836968亿元。
“亿元彩王”横空出世，引得大批记者云集甘肃苦苦守候，对其真实身份的调查开始弥漫在各大网站，甚至有好事网友开始为这位幸运儿折算奖金——1.13亿元，等于800多万斤猪肉，56辆宝马760Li……仅仅在58天前由黑龙江彩民所创造的6500万中奖纪录被刷新，千万富翁已经不再是中国彩民的至高梦想。
时间拉回到20年前，1987年7月27日，石家庄，新中国第一张福利彩票(当时名为“中国社会福利有奖募捐券”)在此诞生。来自河北正定县西兆通镇的的温国斌获得了一等奖，他用得来的2000元奖金回家办了场体面的婚礼。这在当时人人梦想成为“万元户”的中国，曾引起不小轰动。
此后，10万，100万，1000万元，直至1亿，彩票大奖呈几何级增长，一次次突破人们的心理预期。1999年底，中国第一位500万元彩票大奖得主诞生。2001年初，来自湖北鄂州的一位彩民成为我国彩票史上第一位千万富翁。2006年10月，河北一彩民独中5000万大奖。与此同时，彩市也像充气气球一样越吹越大，从1987年的1740万元猛涨到2006年的819.3亿元，短短19年间，增长4700多倍。
来自《中国彩票年鉴》的数据显示，我国彩市经历了三次大幅上扬，第一次出现在1995年，由于体育彩票的正式面市，10个亿的额度拉动当年的彩票销售总额达到67.3亿，是上一年的5倍。3年后的1998年，在50亿元“抗洪赈灾”专项彩票的拉动下，当年彩票销售突破百亿元。而进入新世纪，随着电脑彩票的普及与双色球、足彩等新玩法的推出，彩市膨胀速度加快，2003年突破400亿元，2005年突破700亿元。
“伴随着国家经济发展，人民生活水平提高，彩市壮大是正常的，但也不得不承认，在我国，这种发展速度背后有两大发行机构之间竞争白热化的成分。”一位不愿透露姓名的彩票研究者告诉记者。
大奖频出与寡头竞争
据相关资料统计，在迄今为止的前十大中奖彩民中，双色球玩法就占到一半。“表面看是游戏规则本身所致，但这还要从我国彩票市场的竞争结构上分析。”一位在彩票界从业十余年的资深人士说。
1994年4月，国家体育总局(当时称国家体委)下辖的体育彩票管理中心成立，与民政部下辖的福利彩票管理中心形成我国彩票发行的双寡头，两家竞争越来越激烈。“除去足彩是体彩中心的专利外，其他玩法几乎雷同，你推出一个我就跟进一个，前后不过几个月的时间。”上述资深人士告诉记者。以数字彩票为例，2004年10月18日，福彩中心在全国13个省市推出联网销售的福彩“3D”，仅一个月后，体彩中心就推出了29个省市联网销售的体彩“排列3”，规则几乎没有差别。
而在地方一级，双寡头的竞争更是显见。一位在南方沿海城市任职的福彩中心主任向记者抱怨，上世纪90年代中期兴起“大奖组”销售模式时(即“大奖组、大场面、大宣传、大声势、突击销售”的简称)，“就连举办彩票促销活动的场地，两家也争得不可开交”。2004年西安宝马彩票案后，财政部紧急叫停集中销售即开即兑型彩票，同时伴随着彩票发行技术的提高，福彩与体彩的竞争开始“由室外转向室内，由规模转向玩法”。
2000年以前，由于彩票发行大多采取网点销售与集中销售，大部分福利彩票玩法都出自省一级福彩中心，几乎每个省都有自己的“风采”系列，国家福彩中心主要行使管理与统筹职能。体彩虽然在更大程度上实现了全国统一，但由于仍处在起步阶段，大奖也并不常见。
2000年之后，随着电脑彩票的逐步推广，为区域性乃至全国联网销售提供了技术保障，国家福彩中心开始有意整合全国市场。与此同时，体育彩票迅猛发展，至2003年销售额达到201亿元，已经可以跟福利彩票平分秋色。一个细节或可体现双方竞争的火药味:2003年“非典”过后，国家福彩中心召开动员会，确定了“任务不减，指标不变，突破200亿元发行量信心不动摇”的方针。
就是在这样的背景下，“两家开始变着法的竞争，而对于彩票来说，所谓的物美价廉无非就是提高返奖率，让彩民花更少的钱，得更大的奖”。对彩票业研究多年的中国社科院工业经济研究所朱彤研究员告诉记者，“这也是彩票行业不同于其他行业的独特之处，大奖越大对彩民的诱惑就越大，带来赌徒心理的风险就越高”。
2003年2月16日，22个省市联网销售的福彩双色球开始发行，此后很快扩展到全国29个省市发行单位。由于采用全国统一销售，2004年8月改为每周三次开奖后，奖池累计突破亿元已经不是什么新鲜事，单注彩票一等奖奖金不得超过500万元的规定也在复式投注方式下形同虚设。以此次甘肃亿元大奖为例，当期奖池累计金额已经高达1.2亿元，在这种情况下，很多彩民为了博得大奖，通常会采用加倍投注的方式，一旦投中，500万元的一等奖便可以按照注数翻倍。据统计，被称为“中国第一彩”的双色球彩票，至今已经创造了52个千万富翁，仅2005年一年就造就了近千名百万富翁。
资料显示，除去面向全国发行的乐透型彩票福彩双色球和体彩七星彩以外，数字型彩票福彩“3D”和体彩“排列3”也于2004年下半年实现了全国统一，中奖概率变小带来的是大奖金额的飞涨。资料显示，在前十大中奖彩民中，除去5位双色球彩民外，另有4位彩民均出自七星彩、足彩、超级大乐透、江浙沪大乐透等全国或区域性联网销售彩票。
“跟其他行业不同，彩票业竞争越激烈对这个行业越没有好处，即便在以自由经济著称的美国，也没有这种过度竞争的情况。”朱彤研究员不无担忧地说，“过度竞争容易导致以追求经济利益为目标，以损坏信誉为代价，而这恰恰违背了彩票业的公益初衷。”
监管滞后与部门之争
今年7月27日，在人民大会堂召开的中国福利彩票发行20周年纪念会上，民政部副部长李立国透露，自20年前福利彩票开始发行至今年6月30日，全国累计销售福利彩票2423亿元。如果加上体育彩票12年来的累计销售额逾1500亿元，我国彩票业已经累计达到近4000亿元规模。有专家预测，根据西方通行的博彩业占GDP0.5%来算，我国彩票很快便可达到年销售额1000亿元的规模。
据统计，截至2006年底，我国彩民数量超过7000万，按照国际通行标准，约有2%的彩民属于“问题彩民”。而根据西南某省所做的调查显示，有超过50%的彩民购买彩票的动机是为了“一夜暴富”。“比赌徒心理更为可怕的是行业监管的滞后，每年上千亿元的产业竟然到现在都无法可依，不能不说是一种悲哀。”上述业内资深人士向记者感慨道。
纵观中国彩票20年的发展历程，相比发行机构来说，监管机构更为扑朔迷离。从1987年到1993年，中国社会福利有奖募捐委员会(简称中募委)既是福利彩票的发行机构，实际上也承担了监管职能。由民政部发布的最早的行政规章《发行社会福利有奖募捐券试行办法》中最后一条明确规定:“本办法未尽事宜，由中国社会福利有奖募捐委员会补充修订。”直到1993年体育彩票正式发行后，次年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于彩票市场管理禁止擅自批准发行彩票的通知》，第一次明确规定了“中国人民银行是国务院主管彩票的机关”，我国彩票市场才有了正式的监管机构。但实际上，民政部下辖的福彩中心与体育总局下辖的体彩中心仍承担了部分监管职能。2001年10月31日，国务院颁布了第三个彩票行业指导性文件《关于进一步规范彩票管理的通知》，明确了监管机构由中国人民银行变为财政部，由设立在财政部综合司下的彩票管理处具体行使。“一个处级单位监管两个局级单位，怎么可能落到实处？”前述不愿透露姓名的彩票研究者反问道。
据朱彤研究员介绍，现在，如果一个省想推出一种彩票玩法，由省福彩中心向国家福彩中心申请，再报财政部彩票管理处备案即可，一般很容易通过。由于财政部规定50%销售额用于返奖，上交公益金不低于35%，发行费用不得高于15%，一旦发行额度作为任务层层下压，地方彩票发行机构就要承担市场风险。为了转嫁风险，一些地市彩票发行机构将发行任务承包给公司，15%的发行费成为人人紧盯的肥肉，而承包商为了赚钱，便会采用各种投机手段，西安宝马彩票案中的造假者即是此例。
与监管机构的模糊与弱势相呼应，直到今年12月1日在上海举行的“2007彩票产业与公益事业”国际学术研讨会上，国务院法制办政法司副司长丁锋才首次透露:“首部《彩票管理条例》已提上国务院议事日程，有望于明年出台。”这部十几年前就已经开始起草的法规，一直“犹抱琵琶半遮面”，“根本原因就是部门之争持续不断，从‘部门彩票’向‘国家彩票’的转变一直是雷声大雨点小”。上述业内资深人士说。